摘要：

鋼鐵產業新政策的制定要以競爭政策為基礎性政策，預先進行公平競爭審查。如果有違反公平競爭原則的地方，必須進行修改，否則不能出臺。

好的鋼鐵產業政策應具備以下特征：一是要有延續性與連貫性，做到充分銜接，鼓勵、支持與引導并舉；二是鼓勵所有鋼鐵企業合規合法經營，提質升級、綠色低碳智能化可持續性發展；三是對絕大多數鋼鐵企業而言，利好多一些，對企業偏見少、障礙少、門檻少；四是宜多采用負面清單形式，讓市場去完成淘汰，實現產業結構更趨合理、產業布局持續優化和產業集中度穩步提升；五是政策出臺要及時，緊跟國民經濟和行業發展現狀，抓住時機、主動調整，形成階段性動態調整的機制。

推動鋼鐵行業轉型升級，須盡快摘掉鋼鐵行業頭上不合理的“帽子”：一類是廣義的產業政策，即對多個產業發展都有限制的政策，鋼鐵產業只是其中之一；另一類是狹義的產業政策，僅限于對鋼鐵行業企業執行的差異化政策。

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察調研期間，首次提到新質生產力，指出新質生產力由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力。2023年12月7日，國務院印發《空氣質量持續改善行動計劃》（國發〔2023〕24號），其中提到堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬，加快退出重點行業落后產能。2023年8月25日，工業和信息化部等七部門聯合印發《鋼鐵行業穩增長工作方案》（以下簡稱《工作方案》），提出2024年鋼鐵行業工業增加值增長4%以上。

本文簡要梳理了鋼鐵產業政策的歷史沿革，分析了當前鋼鐵產業發展趨勢，并結合宏觀經濟情況，對當前鋼鐵產業政策調整優化給出若干建議，以供參考。

鋼鐵產業政策梳理

產業是經濟發展的關鍵所在，是一個國家的立國之本。為了推動國民經濟持續、穩定、協調發展，盡快趕超發達國家而制定的產業導向目標及其實施手段體系，有廣義與狹義之分。廣義的產業政策，是政府為了實現一定的經濟和社會發展目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和，包括針對所有產業的水平型產業政策和針對某一產業或某些產業的垂直型產業政策。狹義的產業政策，是指國家針對產業結構狀況而制定的政策，包括針對某一產業或某些產業的垂直型產業政策。本文所討論的鋼鐵行業產業政策，為狹義的垂直型鋼鐵產業政策。

根據各階段工作重點國家各部委制定并更新鋼鐵產業政策

新中國成立后，我國處于“缺鋼少鐵”的時代，早在20世紀50年代初，毛澤東主席就提出“一個糧食，一個鋼鐵，有了這兩個東西就什么都好辦了”的感慨和期盼。經過中國鋼鐵人40多年的努力，1996年，我國粗鋼產量超過1億噸，位居世界第一。

進入21世紀后，我國鋼鐵供給大幅提升，自給率逐年提高。2003年下半年開始，我國經濟出現“過熱”狀況并有進一步加劇的趨勢。經討論，2004年，我國采取了扶持“偏冷部門”、加強對“過熱部門”項目審批和投資控制的產業政策。鋼鐵、電解鋁和水泥被確定為“過熱行業”，成為調結構的重點。國務院也在2004年6月29日發布第412號令——《對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，明確規定“涉及固定資產投資項目的行政許可仍按國務院現行規定辦理”。2004年7月25日，國家正式公布《國務院關于投資體制改革的決定》，并配套發布了《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》，其中明確已探明工業儲量5000萬噸及以上規模的鐵礦開發項目和新增生產能力的煉鐵、煉鋼、軋鋼項目由國務院投資主管部門核準，其他鐵礦開發項目由省級政府投資主管部門核準。至此，我國鋼鐵行業項目審批和投資控制由國家發展改革委具體負責。2012年5月，廣東湛江鋼鐵項目、廣西防城港鋼鐵項目獲得國家發展改革委核準批復。2013年3月，安徽霍邱鋼鐵項目獲得國家發展改革委核準批復。

2012年，我國粗鋼產量達7.16億噸，產能利用率為72%。為防止鋼鐵等行業投資“過熱”，2013年10月15日，《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）正式發布，提出嚴禁新增鋼鐵產能，以及“產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換”。2014年10月31日印發的《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2014年本）的通知》，將2013年本中的“鋼鐵：新增生產能力的煉鐵、煉鋼、熱軋項目由國務院投資主管部門核準”刪除。2015年4月，為滿足企業技術裝備轉型升級需求，工業和信息化部印發《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》（工信部產業〔2015〕127號），明確新（改、擴）建項目產能置換指標，須為2013年及以后列入工業和信息化部公告或省級人民政府完成任務公告（以下統稱“列入公告”）的企業淘汰產能（不含各地列入明確壓減范圍的鋼鐵產能）。該文件有效期為2017年底。后續，工信部對其進行兩次修訂，即工信部原〔2017〕337號文件和當前仍在使用的工信部原〔2021〕46號文件。根據最新規定，鋼鐵項目產能置換公告后，項目備案按照國家發展改革委《關于鋼鐵冶煉項目備案管理的意見》（發改產業〔2021〕594號）執行。

2003年—2013年，我國大多數地方出于經濟考慮，上馬了不少鋼鐵項目，為解決該類違規建成項目的身份問題，2015年國家發展改革委和工信部聯合發布《關于印發對鋼鐵、電解鋁、船舶行業違規項目清理意見的通知》（發改產業〔2015〕1494號）。該文件規定，違規建成項目符合產業結構調整指導目錄、鋼鐵行業規范和準入條件、環保等要求的，請有關地區統一合并辦理項目備案手續；2005年前建成的鋼鐵項目，請有關地區自行研究辦理項目備案手續。

2015年，由于鋼鐵產能嚴重過剩，全行業陷入虧損，國務院出臺《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號），由此拉起了鋼鐵行業供給側結構性改革的大幕。通過3年時間，去除粗鋼產能1.5億噸，取締“地條鋼”1.4億噸，大量長期存在的低端落后產能得到出清，全行業迎來了歷史最佳時期。

在淘汰落后方面，《產業結構調整指導目錄》起到重要作用。2005年，國家發展改革委頒布了首部《產業結構調整指導目錄》，其后，根據實際情況對目錄內容進行了多次調整，最新版是《產業結構調整指導目錄（2024年本）》，已于今年2月1日起施行。在打擊“地條鋼”方面，2016年底，國務院嚴肅查處江蘇華達鋼鐵有限公司違法違規生產銷售“地條鋼”案件，國家發展改革委等23部委聯合印發《關于做好2017年鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展工作的意見》（發改運行〔2017〕691號），明確2017年6月底前，依法徹底取締“地條鋼”產能。中國鋼鐵工業協會等《關于支持打擊地條鋼、界定工頻和中頻感應爐使用范圍的意見》（鋼協“23號文”）為“地條鋼”界定提供了參照標準。

為引導鋼鐵行業高質量發展，工信部、國家發展改革委、生態環境部三部委聯合印發《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》（工信部聯原〔2022〕6號）；工信部目前正在修訂《鋼鐵行業規范條件》和《鋼鐵行業規范企業管理辦法》。此外，鋼鐵行業還面臨應急管理、市場監管、出口產品退稅、低碳發展和融資授信等方面政策要求。

國家部委政策出臺后地方制定相關配套政策

在制定地方發展總體規劃時，部分省（自治區、直轄市）會將全地區鋼鐵產能總量控制指標納入總體規劃。國家部委政策出臺后，地方政府一般都會第一時間出臺相應政策進行配套落實，部分地區結合當地情況，有時會出臺一些嚴于國家產業政策的地方政策。例如，某地區不屬于環境敏感區域，在產能置換過程中，不需要執行1.25∶1的嚴苛政策要求，僅需實現減量置換即可，但該地區從控制總量指標的角度考量，執行了1.25∶1的要求；又如我國現行的限制類標準是有效容積400立方米以上、1200立方米以下煉鋼用生鐵高爐和公稱容量30噸以上、100噸以下煉鋼轉爐，部分地區為推動裝備大型化，將非限制類標準煉鋼轉爐上限提高到120噸及以上；還有個別地區為追求冶煉裝備的真實性和合法性，過度地要求企業提供證明性材料。

整體來看，各地區鋼鐵產業相關政策主要分為以下兩類：一是區域優化布局和高質量發展的產業政策。河北、江蘇、山東、河南、四川、黑龍江等省份，在“十四五”期間發布鋼鐵產業發展規劃方案。唐山、日照、鹽城等部分鋼鐵產業重點城市還出臺了地市級別的鋼鐵發展規劃。二是差別要素成本價格（電價、水價類）和碳達峰行動方案。部分地區相繼制定了與超低排放改造、環保創A、鋼鐵規范企業等相關的差別電價和水價政策，以及碳達峰行動方案、工業領域碳達峰實施方案、節能減排綜合工作方案等。

對我國鋼鐵產業政策調整優化的建議

2023年，我國鋼鐵工業實現利潤總額564.8億元，同比增長157.3%。為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，明晰鋼鐵產業發展政策取向，中國鋼鐵工業協會提出了“1231”發展目標和“232”重點工作推進體系，直面鋼鐵行業未來發展新的“形”與“勢”。

宏觀來看，我國已進入新發展階段，雖有部分地區已進入工業化后期或后工業化階段，但是國內城鎮化水平仍在增長，只是增長速率較之前放緩，因此，鋼鐵行業重要地位不會改變。但鋼鐵行業爆發式增長的黃金時代也已一去不復返，階段性虧損、長期低盈利等新常態出現。應對新常態，企業走高附加值產品自主研發和加速推廣應用發展之路，才是“活下來”“活得好”的長久之計。

從下游消費來看，汽車、造船、家電等行業鋼材需求呈增長態勢，傳統建筑用鋼需求下降，供需失衡依然是鋼鐵行業高質量發展面臨的重大挑戰，主要代表是鋼材消費占比較高的房地產市場已經趨于飽和并快速下降，很難再維持近年來建筑鋼材的高消費水平，更難提供消費增量。

總之，當前鋼鐵行業面臨了新一輪的變革期，如何保持鋼鐵行業的平穩健康運行是關系國計民生的大事。在這個階段，鋼鐵產業政策的調整和重新制定對高質量發展至關重要。鋼鐵產業新政策的制定要以競爭政策為基礎性政策，預先進行公平競爭審查。如果有違反公平競爭原則的地方，必須進行修改，否則不能出臺。鋼鐵產業是部分地區工業增加值貢獻較大的產業，部分地區應加緊梳理區域性的鋼鐵產業政策，形成清單，盡快制定、修訂一批產業政策，不僅要降低限制性產業政策的比例，還要出臺一批鼓勵區域內鋼鐵產業更好、更快高質量發展的產業政策，從而使鋼鐵企業消除顧慮，集中精力完成企業內部的改造提升和產業集群的培育壯大。

何為好的產業政策？

我國鋼鐵產業政策多以選擇性產業政策為主，更多地表現在對鋼鐵產業發展的技術、產品工藝的選擇和扶持上，表現在對鋼鐵生產企業及企業規模的選擇上，表現在對鋼鐵行業產能及產能投資的控制措施、控制目標上。未來，鋼鐵產業政策應聚焦促進鋼鐵行業平穩運行和高端化、智能化、綠色化高質量發展，以實現拉動區域經濟、促進地方就業、持續改善民生為目標，發揮出基礎性、支柱型制造業產業的規模優勢。

自國家發展改革委于2005年首次制定《鋼鐵產業發展政策》（國家發展和改革委員會令第35號）以來，已經歷了“十一五”至“十四五”4個五年規劃期，各階段發展規劃的重點基本集中在淘汰落后產能、嚴控鋼鐵產能和積極推進鋼鐵行業實現合理布局等方面，但在某一階段，聚焦、推進和發展的重點方向又不盡相同，既表現出鋼鐵產業政策與國家五年規劃的充分銜接，又體現出鋼鐵產業政策的動態調整性。因此，及時調整出臺鋼鐵產業政策是符合發展預期且確有必要的。

筆者在對鋼鐵企業的調研中發現，企業家希望在鋼鐵行業整體形勢下滑的背景下，要么出臺鼓勵類政策，要么維持現有政策不變，從政策端和市場端同時發力，引導行業的高質量發展。而適當延長淘汰類政策的截止期限、適時修改限制類政策的部分條文內容，雖然使得企業在效益不好時，被動投資新改建項目或技術裝備升級項目的緊迫性降低，但企業的生存依然困難。好的鋼鐵產業政策應具備以下特征：一是要有延續性與連貫性，做到充分銜接，鼓勵、支持與引導并舉；二是鼓勵所有鋼鐵企業合規合法經營，實現綠色低碳智能化可持續發展；三是對絕大多數鋼鐵企業而言，利好多一些，對企業偏見少、障礙少、門檻少；四是宜多采用負面清單形式，讓市場去完成淘汰，實現產業結構更趨合理、產業布局持續優化和產業集中度穩步提升；五是政策出臺要及時，緊跟國民經濟和行業發展現狀，抓住時機、主動調整，形成階段性動態調整的機制。

產業限制性政策應如何處理？

推動鋼鐵行業轉型升級，須盡快摘掉鋼鐵行業頭上不合理的“帽子”：一類是廣義的產業政策，即對多個產業發展都有限制的政策，鋼鐵產業只是其中之一；另一類是狹義的產業政策，僅限于對鋼鐵行業企業執行的差異化政策。

鋼鐵冶煉項目備案政策中提出“對確有必要新選址建設的鋼鐵冶煉項目粗鋼產能規模要求：非沿海地區，采用高爐—轉爐長流程工藝（或高爐—轉爐長流程與電弧爐短流程相結合工藝）的不低于1000萬噸/年（不得分期建設），采用電弧爐短流程工藝的不低于200萬噸/年（不得分期建設；項目建成后，擬于廠區新建高爐—轉爐長流程的，須執行新選址建設的有關規定）”。對于城市電爐鋼企業，200萬噸/年的粗鋼產能規模并不大，但還要考慮是否有充足的廢鋼資源供給，單從城市鋼廠的角度出發，50萬噸/年的粗鋼產能規模已足以覆蓋需求；對于一些想向“專精特新”企業發展、生產特殊用途鋼材的電爐短流程煉鋼企業而言，粗鋼產能50萬噸/年~80萬噸/年已完全足夠，并不需要更大的產能規模。因此，為了擴大電爐短流程煉鋼在我國粗鋼產量的比重，適時降低對于新建電爐鋼項目備案的產能要求，更符合當前發展現狀。

產能置換政策在執行過程中，也存在部分限制問題，一是受大氣污染防治的約束，使得跨地區的產能轉移受限；二是部分地區內部的產能置換無法開展，只能跨地區購買產能完成置換；三是部分地區則不準產能跨地區轉移，各種現象的存在使得一些企業生產難以為繼。在此基礎上，國家發展改革委今年正在開展新一輪的鋼鐵裝備摸底調查，中國鋼鐵工業協會也已開展了關于產能治理新機制課題的專項研究，相信未來我國粗鋼產能治理工作將在數據更加準確的基礎上穩步推進。

結合項目備案和產能置換政策，建議適時補充或調整對于新改建的低碳冶煉技術裝備和產能的要求，比如取消以氫冶金為代表的新技術新工藝的裝備的爐容、產能等指標的要求，以更好地促進其發展。

對于工頻爐和中頻爐使用范圍的限制，鋼協“23號文”已給出界定使用條件。部分地區參照《關于推動鑄造和鍛壓行業高質量發展的指導意見》（工信部聯通裝〔2023〕40號），同時為了更好恢復后疫情時期地區經濟發展，對原有“一刀切”嚴禁使用工頻爐和中頻爐的備案項目，在滿足前置審批、同時加強監管和后評估等條件下，準予備案。不過，當前仍有部分地區存在“一刀切”現象，即使是合規使用中頻爐生產特種合金產品的項目也不予備案，導致企業生產受限。在當前經濟持續向好發展的態勢下，應多鼓勵企業投資新改建項目或進行技術裝備升級。

此外，鋼鐵行業即將納入全國碳排放權交易市場，未來對鋼鐵行業的碳約束和碳資產管理也將日趨嚴格。為了在2030年前實現碳達峰的目標要求，建議鋼企根據自身實際情況，審慎、穩妥、有序地推進工序裝備改造和技術迭代升級，也建議國家不再出臺與碳達峰目標完成時效相關的限制性產業政策。